大数据时代,政府数据不仅是一笔巨大的财富,也是促进政府转型的重要因素。大数据时代,政府转型离不开数据的开放,而政府开放数据形成的生态圈也将促进政府的转型。

传统政府的历史形态就传统政府的发展轨迹来看,经历了统治行政和管制行政两个历史形态。在全球范围内,农业社会的政府皆属统治行政的范畴。近代以来,管制行政伴随工业化而逐渐兴起,并于20世纪基本形成了自身的典型形态。统治行政以统治意志为中心,所以是一种强制性行政。即使政府有时可以实现被统治者的愿望和利益要求,也是从属于维护统治的目的。统治行政的最大贡献是建立秩序意识。阿奎那有这样的论述:“就像一个人总是受到他的理性灵魂的支配一样,一个社会也总是会受到某个人的智慧的统治。而这就是君主的职责。因此,一位君主应该认识到:他对他的国家所承担的职责,实际上就类似于灵魂对于肉体、上帝对于宇宙所承担的那种职责。如果他对这一点能有充分的认识,他就会一方面感到自己是被指派以上帝的名义对他的国家实施仁政,从而激发他的为政以德的热诚,另一方面又会在品行上日益敦厚,把受其统治的人们看作是他自己身体上的各个部分。”管制行政与统治行政的根本区别,就在于它以制度为中心,强调管理制度的科学化和行政体系的合理性。虽然管制行政承袭了统治行政的秩序意识,却不满足于仅仅维持秩序,而要求对社会生活的公共部分进行管理,以求使之优化。如果说统治行政着眼于目标,不甚计较手段;管制行政则往往由于重视实现目标的手段,却冲淡了本身的重要性,以致管制行政越是发展,就越容易僵化。统治行政和管制行政虽然分别对应于农业社会和工业社会,却有内在的共同点:(1)政府与公民的关系不对等。政府以统治者和管制者的身份出现,并不将公民视为对等的主体。(2)政府职能无所不包。政府对公民自治不够信任,行政权力渗透到方方面面,所有领域都被严格控制。(3)政府以强制手段为主。公民在政府权力的强制下,不得不服从政府的行政行为。

现代政府的本质特征是:1、以服务为宗旨。这意味着政府与公众的关系将转化为服务供给者与消费者的关系。政府行使权力的目的,不再主要是为了管制,而是为公众提供更好的服务。政府不是凌驾于社会之上的官僚机构,从某种意义上讲,更像是负责任的企业家,公民则是其顾客。这里的企业家并非生意人,而是不断提高公共资源配置效率的人。2、以公平为核心。一般而言,政府把握的公平主要应是两个层次:一是经济公平,即经济主体在再生产过程中权利与义务、作用与地位、付出与报酬之间的平等关系。二是社会公平,即在再分配过程中通过相应机制使收入趋向合理化的一种平等关系。效率是政府治理的目标之一,但并非最核心的价值。对政府来说,建立在公平基础之上的效率才是真正的效率。3、以民主为基础。治理理论认为,公众有权参与社会的经济、政治和文化生活,政府权力由多元的支配者相互控制,并对其负责和作出反应。这是一种民主的形态,即公共事务治理的参与者是由包括政府,但又不限于政府的一整套社会公共部门和行为者所组成的系统,公共管理是一种多中心的治理模式。4、以法治为保障。法治即相对于人治的”法律之治“,是指法律作为一种起支配作用的力量对国家机关、社会组织和公民的行为发挥决定性影响。卢梭说:”一个管理完美的政府,根据任何理由,也不准有人不遵守法律。“这意味着法律是居于政府公共权力之上的力量,是政府行为的最高准则,政府的一切行为都必须服从法律。

《走向善治》一书对政府转型作了系统阐述,相对于传统政府,现代政府将实现从体制、机制到文化、心理的综合型转变,这意味着政府施政理念的全面转型:1、从“物本型”转为“人本型”。传统地方政府属于“物本型”管理,政府以物质财富为本位,把人仅仅作为谋取物质财富的手段,甚至将民生福利改善置于次要位置。现代地方政府把现实的人作为一切活动的出发点,充分考虑社会公众的利益、愿望和要求,不仅要努力满足人民的生存需要,还要满足其安全、享受和发展的需要。将人作为社会治理的主体和目的。围绕促进人的全面发展,地方政府摒弃见物不见人的思想,保障公民的政治、经济和文化权利,通过履行职能提供良好的社会管理和公共服务,真正把人的发展的实现程度作为衡量政绩的根本标准。2、从“全能型”转向“有限型”。传统地方政府被视为无所不能的“超人”,对社会全面行使权力,也包揽所有公共事务。现代地方政府是有限政府,实质上是理性确定自身的职能边界,将政府建构在市场自主、社会自治的基础之上,做到有所为、有所不为。在法治社会,宪法和法律划定了地方政府行为的明确边界,行政权力的行使受到法律的限制,政府职能的设置依据法律的规定,政府机构的规模来自法律的约束,所有这些都是一个有限的框架。3、从“权力型”转向“责任型”。传统地方政府对公民强调义务,却往往忽视其权利;而行政权力则被放大,有时甚至无限制地膨胀。现代地方政府则与责任相生相伴。从政府合法性的角度,政府的权力来源于人民,毋庸置疑要对社会公众负责,政府的一切措施与官员的一切行为都须以民意为依归。地方政府责任包括道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和经济责任,承担责任成了地方政府的第一要义。4、从“暗箱型”转向“透明型”。传统地方政府从机构设置、职责权限到规章制度、运行程序等都不对社会公开,一切事务都由官员进行内部决定和实施,以致被视为暗箱操作。现代地方政府将掌握的信息,除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外,全部向社会公开。这符合民主政治的本意,可以促使其更好地实现公民权利尤其是知情权、选择权和参与权。5、从“设租型”转向“廉洁型”。传统地方政府的官员是权力个体的代表,极易导致人们利用权力获取经济利益的设租行为,这也是腐败丛生的体制根源。现代地方政府加强对权力运行的监督和制约,营造腐败预期成本大于预期收益的制度环境。通过惩防并举,最大限度地减少权力设租的机会确保公共权力为公共利益服务。

数字化如何助力政府转型

政府信息化是以提高效率为目的,比如做公文系统、上报系统,把相关业务流程系统化,减少人工参与量,提高效率,对于政府信息化过程中产生数据再大也不是大数据。大数据是为了创造新的价值,在原有的数据上通过挖掘、分析、决策、预测。比如为什么北京雾霾这么严重是可能通过大数据进行分析的,欧美国家和地区领导人选举结果,也可能通过大数据去做预测,北京城市副中心建在哪,也是可能通过大数据进行辅助决策。

关于大数据的新提法方面,主要包括2015年国务院关于促进大数据发展行动纲要将大数据上升为国家战略,以及将大数据作为一种新的生产要素,还有从大数据到大知识等新提法。大数据成为持续的热点话题。对于政府而言又如何充分利用和发挥大数据的价值,比如通过公开信息等的数据分析了解中美关系,分析一些美方高级的政府官员的言论和动向,针对美军的思想和想法,从公开信息中也可以挖掘出有价值的内容。大数据成为经济转型发展的新动力,也是重塑国家竞争优势的新机遇,为提升政府治理能力创造了新途径,因此,现在也是推动大数据发展和应用好时机。然而作为决策者,首先不是要着急建立大数据系统,而是要树立大数据的思维,了解政府在新时期、新现代化背景下如何利用大数据支撑决策。

过去的政府治理问题上,比如北京发现雾霾、交通堵塞等系列问题,解决问题的方式是交通限制、收费、牌照限发等,但这不是基于数据分析得出的结果。数据分析的结果应该是利用以前的数据建立模型分析找出问题的真实原因和采取相应的对策,比如通过感知器收集的信息等。未来智能化产品越来越多,每个终端设备也是数据采集的设备,数据采集的方式日趋便利,这些智能设备联网后就可以不断提供第一手真实的数据。过去的国家治理属于常规性的治理,未来大数据时代的政府治理将是数据化、物联化、智能化和可视化的,资源合理配置也将基于数据分析更加高效。比如基于大数据分析,找出雾霾的根源在哪里,是因为车辆尾气还是因为钢厂,对于堵车问题是通过修路还是改变出行方式亦或是建立副中心的方式来解决,而不是通过限号方式来解决。

政府如何有效地利用互联网资源呢?例如对于南方洪涝灾害监测的问题,根据市民微信朋友圈和微博等消息并附上位置,基于地理位置和市民分布数据的分析,就可以了解到比较真实的情况。政府管理的很多其他问题也可以利用这种新的手段来实现。数据的采集利用人工和互联网结合的方式采集。积极发动民众的力量,把市民的力量分享到政府中心来。例如美国波士顿消防栓的案例,波士顿有一万三千个消防栓,大雪的时候许多消防栓容易被冻坏或者被雪覆盖。政府建立了一个APP,让市民去自由认领消防栓,消防栓反馈的消息发现异常时通知负责人市民去维护并解决问题。未来我们政府可以通过第三方通道比如微博微信、互联网等多途径多种渠道采集客观信息,并作为政府决策的数据基础。

大数据助力政府转型,首先是帮助政府从管理型政府向服务型政府转型,利用大数据技术和方法提升公共服务能力。其次,原来的政府管理属于粗放型管理,数据可以支撑政府管理走向精细化。第三,以前政府管理是单兵作战,社保就是社保的事,公安就是公安的事,医疗就是医疗的事,联结各部门数据助推政府向协作共享型转变。例如,把社保、公安、医疗的数据以及民政的数据和交通办的数据做出了一个碰撞,发现全国有几万人领低保但开着豪车,这是各部门单兵作战发现不了的事。第四个层面就是从柜台式向自助式转型,利用互联网以后可以不用到窗口办事,例如厦门的积分落户系统,达到一定积分后户口就可以落为厦门户口,办理小孩上学等,而以前是需要盖三十多个章、涉及三十多个部门,需要查你有没有社保,公司纳税情况,获得过什么资质,等等。最后是大数据推动政府从被动响应向主动预见型转型,即通过大数据分析预测未来的发展,主动采取预见性行动,这在军事领域尤其重要。

政府管理水平如何提高?在哪些方面可以提高?首先通过大数据可以去获取更加精准的信息,掌握了正确的信息,政府就可以去做正确的事。比如春运时期人员移迁情况,不是政府而是百度发布的。第二个层面通过大数据可以得到以前传统手段不容易得到的信息。比如国家和地区选举结果的预测,以及最近英国脱欧公投的结果预测,预测的结果也许跟真实结果有一定的差异的,英国首相走了一次钢丝,本想利用公投去获得谈判的砝码,结果公投把他给摔下来了。第三,就是大数据能够帮助政府及时地发现问题和提高预警能力,例如在兰州根据24小时空气质量变化数据分析,发现不同地区不同时间特别夜间空气质量差异很大,通过数据分析找出了违规排放的企业。最后,利用大数据可以节省政府的成本。比如公安警力不足,利用大数据去做监管可以减少成本,让大数据成为警力。

大数据帮助政府监管更加透明,并且通过数据共享和大数据应用促进各政府部门的协同合作,同时大数据帮助政府监管从“一刀切”向“差异化”模式发展。2015年公安部门联合金融办等相关部门建立了金融打非平台,通过工商、税务、招聘、微博、微信等政府部门的数据与互联网公开信息建立“冒烟指数”的评价模型,如果指数分值高问题出现率也比较高,公安部门和相关监管部门可以根据指数分值采取必要的干预和预防措施。最后,通过大数据可以促进政府与民众的互动,例如南方的洪涝灾害,政府可以做一个微信开放平台,任何市民可以在微信里面点链接直接上报哪里发现了这样的积水,然后政府可以根据市民上报的情况安排支援。

大数据成为政府的感知要素,政府内部数据、公用信息数据、互联网数据、个人行为数据和传感器数据等,都是政府可以获取和利用的数据。大数据的应用需要做好数据的获取和数据管理,并结合业务需求充分利用数据,从大数据中发现一些高价值的小数据,快速地发现、挖掘和分析有价值的结论,并且直接呈现出来。大数据应用的目标是让用户看不见大数据,但是背后支撑都是靠大数据的利用。数据价值的不断显现,数据的资产属性也越来越被大家所认可,人口红利最终会被数据红利所取代,而数据红利来源的基础也是人口红利。大数据技术也将以其强大的数据融合分析和判断能力支撑政府决策,以及感知个性化需求。

政府职能的转变其实也是一场自我革命,其中包含两个层面的含义,一是政府监管,二是惠民服务。政府监管层面,第一是依法行政,大数据可以辅助政府进行依法行政,2000年开始的外交人员在答记者问前就会利用数据来感知记者可能会问的问题,然后提前做出相应的准备。第二是问题发现,利用数据分析可以帮助政府监管部门发现那些有问题的企业和发现有问题的事件。第三是决策支持,未来通过大数据分析为政府监管决策提供支持,比如兰州很多决策就是通过数据分析结果做出的,例如在新设公交站点的决策是基于数据分析确定的。惠民服务层面,第一是行政审批,各部门之间数据交换和共享减少企业和市民办事的繁琐度,如厦门推出的I厦门和积分落户系统,直接通过I厦门就可以办完主要的事项。第二是倾听民声,政府部门要逐渐从现在的被动倾听转向主动倾听,通过开放平台让老百姓公开言论,以及通过互联网舆情分析等,帮助政府了解到老百姓关心的事情。第三是创新经济,政府公共服务的平台可以成为创新性经济发展的战略的重要载体,基于市民在公共服务平台的所有行为数据等相关数据分析建立创新的应用。

(原标题:大数据时代下的政府转型)

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